El plan económico de Mariano Fragueiro

Por Rubén Bourlot

Mariano Fragueiro, cordobés, comerciante y economista con ideas influidas por la escuela de Saint Simón, en particular sobre el concepto del banco como palanca de desarrollo del estado, era un admirador de Pedro Leroux, el socialista francés embanderado en la lucha contra las plutocracias y por los derechos sociales a la vivienda, el alimento y el vestido. También habría recibido la influencia del sansimonismo español representado por José Andrés Casacuberta que en 1836
enunció la diferencia entre el crédito privado y el crédito público, y el papel de los bancos, sostiene Alfredo Terzaga. Néstor Forero, en tanto, señala entre quienes influyeron en las ideas de Fragueiro, a Alexander Hamilton, primer Secretario de Hacienda de los EEUU, quien en 1790 en su informe sobre el Banco Nacional sostiene que “Un Banco Nacional es una institución de importancia capital para la prosperidad de la administración de las finanzas, ya que permite a los gobiernos, especialmente en épocas de emergencia, obtener la ayuda pecuniaria necesaria”.

Fragueiro, ministro de Hacienda del Gobierno Nacional Delegado – a cargo del Ejecutivo de la Confederación -, tuvo bajo su responsabilidad el diseño del plan económico para superar la grave crisis que enfrentaba la Confederación, agravada por la escisión de Buenos Aires. “Sin renta, sin moneda, sin comercio regular, sin medios de comunicación, todo era forzoso crearlo, e intertanto [sic] servirse de lo existente en las provincias que más recursos tenían, y en las que resaltaba el sentimiento de nacionalidad”, manifestó el presidente Urquiza en su mensaje al primer Congreso Legislativo Federal.
La Confederación nacía en medio de la pobreza y debía arreglársela con los escasos recursos que se podían obtener en las regiones con una relativa prosperidad como lo eran el Litoral y Cuyo. José A. Terry dice que “sobre esas bases, bien deleznables por cierto, había que fundar y sostener un gobierno nacional con necesidades apremiantes creadas por la misma situación y con un enemigo al frente, relativamente poderoso.” Además, el gobierno federal se debía hacer cargo del pago de la deuda contraída con el Brasil por los tratados de 1851 para financiar la campaña contra Rosas, y que ascendía a 400.000 patacones, y de las deudas de las provincias asumidas al nacionalizar las aduanas.

El estatuto del crédito y la hacienda
El proyecto para establecer el plan económico presentado ante el Congreso Constituyente – que actuaba como legislatura ordinaria -, conocido como Estatuto para la organización de la hacienda y el crédito público, se convertiría en la primera ley económica de la nación el 9 de diciembre de 1853. El mismo contiene un pormenorizado análisis de la situación económica y establece las medidas a implementar para la administración de la hacienda y el crédito, la instalación y funciones del Banco Nacional de la Confederación, la emisión de moneda, la deuda interna, el funcionamiento de las aduanas, las contribuciones, la explotación de minas y la organización de los correos y postas, entre otros asuntos.
Para algunos autores, los postulados del Estatuto, una verdadera constitución económica del estado con preceptos claramente proteccionistas para promover la construcción de un capitalismo autónomo, se contraponían diametralmente con los principios liberales de la Constitución política sancionada unos meses antes. Para el constituyente Martín Zapata, el estatuto era equiparable a la Constitución aprobada meses antes: “ si la Constitución sancionada el 1° de Mayo y promulgada el 25, organizaba al país políticamente por las declaraciones de derechos y garantías y por la construcción y equilibrio de los diversos poderes públicos, el presente Estatuto lo organiza por los intereses materiales creando las más sólidas garantías de orden por la feliz combinación de los intereses privados con los de la nación a través de la sociedad en que vienen naturalmente a refundirse”. Otro constituyente, Juan María Gutiérrez, consideraba que “la Constitución sería un simple desideratus sin el Proyecto del Estatuto Económico(...). Si la Constitución ha establecido la democracia, el Estatuto es la palanca para los grandes fines que la Constitución se ha propuesto”.
La Administración General de Hacienda y Crédito Público estaba conducida por una administración que presidía el ministro de Hacienda y compuesta por los jefes de las oficinas fiscales de hacienda y otros miembros nombrados por el ejecutivo. Tenía como atribuciones la percepción de todas las rentas destinadas al tesoro nacional, el pago de los sueldos, rentas y otros gastos del estado, la compra y venta de bienes por parte del gobierno, el registro y clasificación de la deuda pública interior y exterior, la operaciones de crédito público, incluyendo la emisión de monedas y billetes. También se atribuía la facultad de administrar servicios públicos como casas de seguro, cajas de ahorro y de socorro; la construcción de puentes, muelles, ferrocarriles, canales y telégrafos; el establecimiento de postas, correos, diligencias y vapores para remolque. Debía llevar el registro de la propiedad territorial pública y nacional en toda la Confederación, incluso la subterránea de minas, y el de las hipotecas, censos, capellanías o cualquiera otra que reconozca gravamen.
La Administración General inició sus operaciones con un capital inicial de seis millones de pesos emitidos en billetes de uno, cinco, diez, veinte, cincuenta y cien pesos, de los cuales 2.000.000 se destinaron al giro del Banco Nacional de la Confederación instalado en Paraná. Con esta medida se pretendía sustituir la falta de circulante, financiar los gastos del estado y crear un mercado interno que abarcara todas las provincias.
La constitución de un banco nacional con el monopolio para la emisión de la moneda formaba parte del pensamiento muchos de los economistas y constitucionalistas de la época. Mariano Fragueiro sostenía esa tesis en sus proyectos de estatutos de bancos chilenos y en sus escritos posteriores. Es por ello que ante la falta de circulante metálico para fomentar el comercio interno, concede al banco del estado el privilegio de emitir papel moneda, medida que se correspondía con las necesidades del mercado moderno. En Cuestiones Argentinas afirma que “el papel es la verdadera moneda nacional; tuvo su origen en tiempos de la Presidencia [de Bernardino Rivadavia], y todas sus emisiones se han hecho para objetos nacionales. (…)
“Treinta años hace que circula esa moneda corriente. Retirarla sería trastornar las transacciones, y comenzar el Gobierno Nacional por una bancarrota que sería desprestigiosa y de mal agüero.”
La idea original de Fragueiro era que la moneda circulante en la Provincia de Buenos Aires, emitida desde 1837 por la Casa de Moneda, se adoptara como moneda nacional ya que esta contaba con la aceptación del comercio. “Se dirá, quizá, que no teniendo esta moneda un valor fijo, no tendría circulación; pero observaré que a pesar de faltarle el valor fijo, ella ha circulado y circula en Buenos Aires, porque desde que ella sirve para pagar impuestos y para convertirla en todo otro producto, estos servicios le dan un valor real.”
Martínez Paz explica que para Fragueiro los bancos representaban “la institución capital, el órgano regulador de toda la vida económica y social. Estos pensamientos debieron consolidarse y ahondarse, cuando conoció más de cerca al célebre sistema de John Law, según el que el banco es como el corazón del reino, a donde debe refluir todo el dinero, para que reanude la circulación (…)”
El Estatuto reglamentaba las operaciones de crédito de modo que “no se reúnan en pocas manos, en grandes sumas sino que se divida en el mayor número posible y en pequeñas cantidades; consultando que sus servicios alcancen á todas las industrias y á toda clase de personas.”
Coartado el proyecto de nacionalizar la moneda de Buenos Aires, “Fragueiro impulsó el establecimiento de un banco de Estado, que se suponía podría operar de acuerdo con un modelo saintsimoniano – sostiene Carlos Marichal -. Sin embargo, la instalación del Banco Nacional de la Confederación, en 1854, no coincidió con los deseos de Fragueiro, ya que se convirtió muy rápidamente en un mero brazo de la tesorería deficitaria del gobierno, siendo rechazados sus billetes por los comerciantes de Rosario, Paraná y Santa Fe.”
El Banco fue “el primero que trató de ser verdaderamente nacional - sostiene Terzaga-, emitió billetes por poco más de un millón seiscientos mil pesos fuertes. Ironizando a costa del ministro, sus adversarios llamaban a estos billetes los papeles de Fragueiro.”
El papel que debía jugar una moneda propia formaba parte del pensamiento constitucional de la época, que la consideraba un instrumento esencial para la integración de la economía y símbolo de la soberanía del país. Alberto Ricardo Dalla Vía escribe en un artículo sobre el tema que “sobre estas dos coordenadas, la moneda como facultad soberana y la moneda como instrumento de integración económica, es que la Constitución Nacional ha desarrollado su régimen monetario recogiendo los antecedentes patrios que provienen desde 1812 y que el Dr. Buscaglia ha sintetizado magníficamente en un trabajo de la Academia Nacional de Ciencias Económicas al que me remito, y siguiendo también el antecedente de la Constitución de los Estados Unidos, que como en otros tantos temas ha sido fuente de la nuestra”.
El modelo monetario, tomado por el propio Alberdi de la Constitución norteamericana para elaborar su proyecto constitucional, quedó plasmado en el artículo 65 inciso 10 de la Ley Suprema. No obstante en sus escritos económicos, el autor de Las Bases se mostrará receloso de la emisión de papel moneda por parte del estado como sustituto de la metálica, ya que lo consideraba un empréstito prohibido. “El papel solo es moneda cuando es convertible a la vista y al portador, es decir, cuando no es emitido por el gobierno, deudor supremo y soberano, a quien nadie puede obligarle a pagar cuando no quiere (…). El papel moneda, o la deuda – moneda es la obra y la expresión de los malos gobiernos (…).
A diferencia de Alberdi, Fragueiro sostenía la legitimidad de crédito público obtenido mediante la emisión de moneda por parte de bancos estatales, como factor del desarrollo del mercado interno.
“La pregunta que surge es, de si estábamos en condiciones de iniciar el despegue bajo la propuesta de Fragueiro.”, interroga Emilio Antonio Díaz.

Recursos y política impositiva
El Estatuto delineaba la política para la obtención de recursos mediante la recaudación impositiva, rentas aduaneras y otras fuentes de financiamiento como la venta de tierras públicas y las rentas de correos. Asimismo disponía la facultad para la creación de tributos con el objeto de financiar “urgencias del servicio nacional”, bajo la forma de “contribución directa que impondrá el Congreso Federal por un tiempo determinado, repartida en proporción entre todos los habitantes de la Confederación, o con los arbitrios que mas convinieran á juicio del mismo Congreso”.
Para la aplicación de los tributos se organizaba un “registro de la propiedad territorial pública y Nacional en toda la Confederación, incluso la subterránea de minas, y el de las hipotecas, censos, Capellanías y cualquiera otra que reconozca gravamen”.
Por lo tanto “todos los bienes y haberes de cualquier clase y denominación que la Confederación posee actualmente y poseyere en lo sucesivo, quedan afectos á las operaciones de la Administración General de Hacienda y Crédito, y en consecuencia, la Nación Argentina es responsable a perpetuidad de las resultas que dieren.”
Con estas disposiciones no quedan dudas que el estado reclamaba para sí la propiedad originaria sobre el subsuelo y sus riquezas, y que su posesión implicaba la puesta en producción, con la obligación de aportar al estado.

Régimen aduanero
El régimen aduanero estaba sujeto a una minuciosa reglamentación con el objeto de garantizar el flujo de ingresos al tesoro estatal, tal lo estipulado en el Art. 4º de la Constitución, pero también para motorizar la promoción de actividades económicas, favoreciendo la circulación interna, la protección de las manufacturas locales y el incentivo del consumo. Estas disposiciones se sustentaban en la experiencia de las leyes aduaneras que tuvieron vigencia durante la Confederación rosista, que de manera deliberada o no, protegieron las manufacturas locales.

La cuestión de la deuda
La deuda externa de la Confederación constituía una pesada carga para el nuevo gobierno. Por ello el arreglo de la misma ocupa un lugar privilegiado entre los temas analizado por Fragueiro en sus escritos.
El grueso de la deuda atrasada estaba formado por el célebre empréstito inglés, negociado en 1824 con la banca Baring Brothers, que ascendía a casi ocho millones de pesos metálicos. La solución que proponía Fragueiro era la repatriación mediante el canje de documentos que serían absorbidos por bonos de la deuda interior. “Todas las ventajas que la deuda pública puede procurar al gobierno que la contrae, desaparecen si las rentas se pagan en el exterior – sostenía -. Los cambios, las agencias, las anticipaciones en las remesas para que lleguen en oportunidad y otras varias razones, hacen que el empréstito extranjero sea demasiado oneroso”. Por ello “el patriotismo de los nacionales, en muchas circunstancias aflictivas para el gobierno deudor, es un recurso con el que se debe contar (…)”. Con los acreedores nacionales es posible negociar para variar los plazos, permutarla por tierras públicas o llegar a otro arreglo alternativo, en cambio con la deuda exterior “no hay otro recurso, ni más que hacer que cumplir ciegamente con lo estipulado”, afirma Terzaga.
Este interesante plan finalmente no halló eco en la opinión de los hombres que cristalizaron la Organización Nacional. A la deuda antigua se agregaron los compromisos asumidos por Urquiza para sostener la campaña contra Rosas luego del Pronunciamiento de 1851.

El fracaso del plan Fragueiro
Este primer plan económico que tuvo la Confederación Argentina luego de su organización constitucional tuvo vigencia durante uno pocos meses, siendo cancelado tras el fracaso de la mayoría de las medidas implementadas.
Sin dudas que el plan omitió, a sabiendas, algunos presupuestos, como es que la emisión de papel moneda para financiar el déficit estatal y dinamizar la economía a través de la distribución del crédito no se puede hacer sin un respaldo verificable. Fragueiro había sostenido que “la moneda de banco es una promesa escrita de cierta porción de oro o plata, pagadera a voluntad del pagador, asegurada por la fe pública y por la organización del banco (…)”, y también que “el billete de banco, como la tira de papel, no es moneda metálica, pero hace todas las transacciones como aquella, y se convierte en oro o plata a voluntad de aquella.”
Estas condiciones estaban lejos de cumplirse. En el malogrado Banco Nacional de la Confederación no existían los depósitos metálicos de respaldo, ni la confianza pública, y mucho menos la buena fe y el patriotismo del comercio. A falta de respaldo en oro o plata las emisiones se realizaron con la promesa de respaldarlas con las rentas aduaneras, que no eran precisamente las de la aduana de Buenos Aires, sino las raquíticas oficinas del interior.
Urquiza, al dirigir su primer mensaje al Congreso, explicó que el papel moneda “apareció desprovisto de la buena forma material y sin los mejores auspicios, pues que las primeras emisiones se hicieron para el pago de las deudas atrasadas (…) Durante el tiempo de circulación apareció en algunos mercados una diferencia más o menos alta entre esta moneda y la metálica. Esto no era una novedad ni infracción del derecho. Más ocurrió en otros puntos que la moneda era desechada a pretexto de diferente valor, o se le daba un valor enteramente arbitrario.”
En julio de 1854 se dispuso el curso forzoso de la moneda pero no se pudo revertir la situación, se tuvo que cerrar el banco y rescatar los billetes en circulación.

El plan alternativo
Cancelado el plan Fragueiro, sin un banco y sin moneda circulante, se tomaron algunas medidas de emergencia, como la legalización de la circulación de distintas monedas americanas y un nuevo préstamo tomado al Brasil y al barón de Buschental, pagaderos con los ingresos aduaneros. Para ello se concesionaron las aduanas de Rosario, Santa Fe y Coronda. En un intento por mejorar los ingresos, en 1856 se establecieron las tarifas aduaneras “diferenciales” para evitar el ingreso de mercancía a través del puerto de Buenos Aires.
Para sustituir al cancelado Banco Nacional, por el decreto que lo disolvió se autorizaba negociar la instalación de un banco privado concediéndole las facultades para emitir moneda. El Barón José de Buschental propuso la fundación de una casa bancaria con asiento en Rosario, lo cual fue aceptado en 1855. Casi simultáneamente se autorizó a la firma Trouvé, Chauvel y Dubois a constituir una entidad con la facultad para emitir papel moneda y con privilegios fiscales similares a los del extinguido Banco Nacional. Ambas entidades tuvieron una vida efímera. Posteriormente, en 1857, como consecuencia del Tratado firmado con el Brasil que acordaba la libre navegación de los ríos interiores y un empréstito de 300.000 patacones, aparece en escena el banquero Irineo Evangelista de Souza, mas conocido como Barón de Mauá, que logra la autorización para instalar un banco en la aduana de Rosario con un capital de 2.400.000 patacones. Se le concedió el monopolio para explotar la actividad por 15 años con facultad para emitir billetes, acuñar monedas de oro y plata. El banco recibía los depósitos oficiales y estaba libre de todo tipo de impuestos. Los supuestos beneficios de la entidad para la economía de la Confederación pronto se vieron desvirtuados cuando el banco orientó sus operaciones hacia la provincia de Buenos Aires, donde era más redituable ubicar el crédito.
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Extractado de Mariano Fragueiro y la Constitución Económica de 1853, de Rubén Bourlot, .